El Ordenamiento Territorial

Planificaci—n Urbana, Ordenamiento Territorial

y Desarrollo rural sostenible: limitaciones agroambientales

(Reflexiones de un agrarista)

Dr. Enrique Ulate Chac—n

Miembro del Tribunal Agrario Nacional

Vice Presidente de la Uni—n Mundial de Agraristas Universitarios

Prof. Posgrado en Derecho Agrario y Ambiental (UCR)

Director de la C‡tedra de Derecho Agrario

1. Introducci—n.

IniciarŽ mi exposici—n agradeciendo la invitaci—n y la confianza depositada en m’ por el Se–or Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, quien seguramente habr’a tenido una mejor intervenci—n sobre este tema. TambiŽn agradezco a los organizadores, especialmente a la Comisi—n de Derecho Ambiental del Colegio de Abogados, y a todos Ustedes, por tener paciencia para escucharme.

Les pido disculpas, desde ahora, por no hacer un discurso tŽcnico, ya que poseo formaci—n de Jurista, y particularmente, de agrarista. As’ que me he tomado la libertad de aprovechar este tema, para conversar con Ustedes, sobre la incidencia que tiene en el Uso del Suelo, la legislaci—n especial, y particularmente las limitaciones agroambientales que de ella surgen. TambiŽn harŽ referencia a la Jurisprudencia, especialmente de la Sala Constitucional, as’ como de otros Tribunales, que han venido sentando criterios novedosos para promover un mejor desarrollo urbano y rural sostenible.  De hecho, algunos autores, cuando se refieren a la Historia Urbana de San JosŽ, fijan como una de sus œltimas etapas:  ÒDespuŽs de la Sala IVÓ.

ComenzarŽ indicando que en Europa, desde hace muchos a–os, se viene discutiendo sobre la ubicaci—n del Derecho Agrario, el Derecho

Ambiental, el Derecho Urbano y el Municipal, entre lo pœblico y lo privado, pues tiene caracter’sticas de ambas ramas y, si se piensa bien, todas derivan de las Pol’ticas Pœblicas esenciales que deben manejarse en el orden del Estado Social de Derecho.

La doctrina ha reafirmado la autonom’a de esas disciplinas, debido a que corresponden a materia de alta importancia que, justamente, obedecen a criterios de pol’tica ambiental, pol’tica agraria y de ordenamiento territorial, como una de las pol’ticas m‡s importantes del Desarrollo sostenible de las naciones. Ello se demuestra en la PAC europea, en la cual se reconoce la especialidad de la agricultura (sujeta a riesgos biol—gicos y de mercado), y en donde las ‡reas productivas, forestales y de protecci—n ambiental, encuentran una tutela importante en las normas, no solo agrarias, sino tambiŽn de planificaci—n urbana y de ordenaci—n territorial.

Pero, la autonom’a de cualquier disciplina que tenga que ver con el uso del suelo y del territorio es siempre relativa. Se trata de temas de car‡cter interdisciplinario, en los cuales todos (agr—nomos, polit—logos, urbanistas, ambientalistas, agraristas y juristas) nos deber’amos interesar.  Esta Òtransversalidad o interdisciplinariedadÓ de los temas que hoy tratamos, no son m‡s que un reflejo o manifestaci—n m‡s amplia de los Derechos Humanos de la tercera generaci—n, entre los cuales se ubican el derecho al ÒDesarrolloÓ, el derecho al ÒAmbiente SanoÓ, y el superderecho al ÒDesarrollo SostenibleÓ.

Por ello no es posible hablar de un Derecho Urbano, un Derecho Territorial o de un Derecho Agrario o Ambiental, desligados del Desarrollo Sostenible y desligados de los Derechos Humanos de la Tercera Generaci—n, que por principios reconocidos internacionalmente, y en la mayor’a de las Constituciones Modernas, deben recibir la ÒM‡xima protecci—n o m‡xima tutela posibleÓ.  Y desde ese punto de vista, frente a la contradicci—n aparente entre un derecho subjetivo y un derecho colectivo, debe ceder el primero, en aras de proteger los intereses comunes, sociales y de nuestras futuras generaciones.

Es inaceptable que Costa Rica, con la imagen internacional que tiene en la protecci—n del medio ambiente, no haya resuelto en pleno SIGLO XXI, el problema del ordenamiento territorial, pese a existir postulados constitucionales, como el art’culo 45 p‡rrafo segundo, el 50 y el 69, sin dejar de lado los valores de justicia social y solidaridad nacional.

Como tambiŽn resulta inaceptable, que, hasta la fecha, despuŽs de m‡s de 14 a–os de tener una norma constitucional (art’culo 50), y Leyes sectoriales que contienen cap’tulos completos sobre ordenamiento del territorio (solo a guisa de ejemplo el CAP. VI de la LOA), no se les haya dado un cumplimiento efectivo, y se sigue pensando que solo con nuevas reformas legales puede implementarse un instrumento o mecanismo que ya existe (ver la propuesta de reforma del art’culo 28 LOA, en el Proyecto de Ley 16.874 del 13 de noviembre del 2007).

2.    Expansi—n Urbana, Actividades Agrarias y Frontera Agr’cola. Conflicto aparente entre lo Urbano y lo Rural.

Resulta evidente que en nuestro pa’s, ante la ausencia de una Pol’tica de Ordenamiento Territorial, la expansi—n urbana que se ha producido en San JosŽ y otros cascos urbanos aleda–os, han ido en detrimento de un uso adecuado del suelo, desplaz‡ndose otro tipo de actividades no menos importantes, tales como la agr’cola, la forestal y de conservaci—n, y se han sacrificado una serie de beneficios derivados de una buena planificaci—n, tales como la belleza escŽnica, el paisaje agrario y rural, la biodiversidad y otros servicios ambientales.

La expansi—n urbana no solo ha significado el desplazamiento de actividades agrarias productivas, a zonas o territorios probablemente con menor capacidad productiva, sino tambiŽn, el reacomodo de grandes asentamientos en zonas marginales, en donde la fragilidad del suelo no resiste los embates del ser humano lo que ha conllevado al agotamiento de la frontera agr’cola.  Esto, a su vez, ha provocado una gran crisis en las zonas urbanas, pues el campesino y las familias rurales m‡s pobres, sin alternativas de desarrollo rural sostenible, inmigran a la ciudad a crear cadenas de miseria, ocupando en muchas ocasiones ‡reas de protecci—n, frentes de calle y bienes pœblicos comunales. O bien, se ubican en  las zonas marginales de los r’os m‡s importantes de la Regi—n Central. De ese modo la situaci—n de vulnerabilidad en la que se encuentran gran cantidad de familias pobres se acrecienta como consecuencia del cambio clim‡tico y la falta de planificaci—n.

Este conflicto aparente entre lo ÒUrbano y lo RuralÓ, corresponde a un conflicto real, pues no existen criterios claros y estrictos, para distinguir una ‡rea urbana de una rural. En todo caso, de plantearse, la distinci—n ser’a solo aparente, pues sabemos que lo ideal de un proceso de planificaci—n territorial, es la subsistencia de diferentes tipos de actividades econ—micas, no solo comerciales o urbanas, sino tambiŽn agrarias, industriales, comerciales, y espacios verdes y de recreo, etc.

Hay, en consecuencia, dos problemas patol—gicos latentes: 1) La falta de la integraci—n de la variable ambiental en la planificaci—n del uso del suelo; y, 2) La descoordinaci—n entre los componentes del ordenamiento, tanto a nivel jur’dico, como institucional (competencias, objetivos, administraciones, territorios).

Solo basta una ÒpinceladaÓ de nuestros problemas ambientales: a) Contaminaci—n del aire en los cascos urbanos y excesiva concentraci—n de veh’culos; b) crecimiento urbano horizontal y alineado a las carreteras, ocupando suelos aptos para la agricultura; c) sobrecarga de causes de agua y desbordamientos de r’os y quebradas (vulnerabilidad clim‡tica que hemos ÒaprehendidoÓ este a–o), as’ como los sistemas de edificaciones o industrias cuyos residuos caen a r’os y mares; d) Creaci—n de zonas industriales y tanques sŽpticos en ‡reas de recarga, y uso de agroqu’micos, contaminando los mantos acu’feros; e) irrespeto de las zonas de protecci—n en las zonas de desarrollo agr’cola o urbano; d) la desaparici—n de recursos culturales y arqueol—gicos con motivo de un crecimiento urbano circunstancial; e) ausencia de pol’ticas integradas de manejo de desechos; e) acci—n retardataria para hacer estudios de vulnerabilidad preventivos, siempre son posteriores y parciales; f) papel secundario del paisaje en la expansi—n urbana, industrial y rural, as’ como en zonas costeras; g) presi—n y falta de sostenibilidad en el aprovechamiento de los recursos marinos.

3.    Ordenamiento del Territorio y Desarrollo rural sostenible. Propuestas actuales.

Si en nuestro Pa’s se tratara de buscar a los responsables de los problemas de contaminaci—n e incumplimiento de las disposiciones ambientales, el principal responsable ser’a el Estado, por la permisibidad y la carencia de una sistema integrado de planificaci—n territorial, la insuficiencia de controles ambientales y la inaplicaci—n estricta del sistema sancionatorio.

a.    Propuestas actuales: El Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, el Proyecto de Ordenamiento Territorial Integral Costarricense (OTIC), y el Proyecto de Ley de Zonificaci—n para la Producci—n Agropecuaria.

Existe un proyecto de Ley1 de Ordenamiento Territorial a nivel nacional, del 11 de junio de 1996. Fue una iniciativa tambiŽn apoyada por PRODEL, con la consultor’a de CEDARENA, que hab’a elaborado otro proyecto en 1993, el cual fue revisado y mejorado.

El fin de este Proyecto de Ley1 es mantener y restaurar el equilibrio ecol—gico mediante la implementaci—n de un proceso de ordenamiento territorial integral (art’culo 1) y pretende concretar disposiciones normativas program‡ticas ya incorporadas en la Ley Org‡nica del Ambiente (art’culos 28 a 31). Sin embargo creemos que en el Proyecto se descuidan muchos aspectos enumerados en la misma Ley Org‡nica del Ambiente, œtiles para el desarrollo rural sostenible. Me refiero a los Òcriterios para el ordenamientoÓ contenidos en el art’culo 30, los cuales son descuidados al enumerarse los principios y los objetivos (art’culos 3 y 4 del Proyecto).

La restricci—n contenida en el art’culo 6 del Proyecto no coadyuva en mucho a un Ordenamiento Territorial Integral, pues las reclamaciones de los particulares frente a proyectos de este tipo seguramente ser‡n muchas, pues probablemente la mayor’a de particulares reclamar’an una Òindemnizaci—nÓ alegando la privaci—n de atributos del dominio, m‡xime que el criterio queda abierto a eventuales interpretaciones constitucionales.  En la mayor’a de los pa’ses en que se han impulsado planes de ordenamiento territorial los particulares est‡n obligados ha readecuar sus actividades privadas conforme a planes reguladores muy estrictos sin que por ello, salvo casos excepcionales, tengan derecho a indemnizaci—n, pues se trata de limitaciones a la propiedad basadas en su funci—n econ—mica, social y ambiental. Y en esto hay que recordar que el art’culo 8 de la Ley de Biodiversidad dispone que ÒComo parte de la funci—n econ—mica y social, las propiedades inmuebles deben cumplir con una funci—n ambientalÓ.

En otros tŽrminos, si el objetivo primordial de una Ley de Ordenamiento Territorial Integral Costarricense es lograr una ubicaci—n —ptima de las actividades productivas, econ—micas, sociales y ambientales, definiendo los posibles usos de la tierra a fin de aumentar la productividad ambientalmente sostenible y conservar la biodiversidad y los recursos naturales, ello conllevar’a a planes de mejoramiento, saneamiento y regeneraci—n de las zonas degradadas, y hasta la reubicaci—n de actividades agr’colas, industriales o urbanas. Para ello deben preverse mecanismos financieros y, sobre todo, incentivos, para que los propietarios puedan readecuar sus actividades a los planes de ordenamiento territorial. Se trata, como se indica en el proyecto, de un ÒdeberÓ que tiene que estar inmerso dentro de la estructura misma del contenido del derecho de propiedad, y por tanto formando parte de la triple funci—n que ella debe cumplir.

La Organizaci—n Institucional, prevista en el T’tulo II, no merece mayores comentarios pues responde, en l’neas generales, a las estructuras tradicionalmente creadas y propuestas para los Planes Nacionales, con la particularidad de que en Žste caso se le da mucho mayor participaci—n a los Gobiernos locales y comunidades de cada zona o ‡rea para proponer y ejecutar el Plan de Ordenamiento Territorial. En todo caso al Consejo Nacional Ambiental (creado por la Ley Org‡nica del Ambiente), se le asigna la funci—n de impulsar pol’ticas generales para el ordenamiento territorial y sus decisiones ser‡n vinculantes para las instituciones pœblicas y los particulares (art’culo 7).

Segœn el Proyecto, el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial debe comprender:

a)       Usos primordiales y prioritarios a que debe destinarse cada ‡rea segœn su capacidad agroecol—gica de uso y potencialidades socioecon—micas.

b)       Localizaci—n —ptima de las actividades productivas, de conservaci—n y de servicios.

c)       Lineamientos territoriales urbanos

d)       Armonizaci—n del uso del desarrollo rural, urbano, tur’stico y agropecuario

e)       Pol’tica de incentivos que coadyuve a su ejecuci—n.

El criterio b‡sico para alcanzarlo es desarrollando programas por ‡reas o sub‡reas de acuerdo al criterio tŽcnico de las cuencas hidrogr‡ficas2 (ya contenido en otros Proyectos de Ley) o microcuencas para ejecutar programas m‡s intensivos (art’culos 22 al 24). El criterio del ordenamiento territorial por zonas ya se encuentran incorporado en la Ley de Uso, Manejo y Conservaci—n de Suelos (art’culo 13).

El ordenamiento territorial como proceso ininterrumpido (Titulo IV) comprende necesariamente estudios agroecol—gicos de suelos, socioecon—micos, pendientes del terreno, geol—gicos y de impacto ambiental (articulos 31-35), de manera que para las evaluaciones de tierra con fines de titulaci—n  se exigir‡n estos estudios, as’ como para el otorgamiento de crŽditos financieros para el ejercicio de actividades agropecuarias o forestales y para los beneficiarios de proyectos de riego (art’culos 36 y 37). Esto conlleva, evidentemente un elevado costo para el inicio de actividades productivas y no se prevŽn los mecanismos para que el propietario pueda asumir Žstos gastos.

La clasificaci—n del territorio se realiza a travŽs de la zonificaci—n y corresponde al ente que realiza los estudios agroecol—gicos, identificar y clasificar la unidad territorial por ‡rea (entre ellas, rŽgimen jur’dico especial, actividades agr’colas, pecuarias, de protecci—n absoluta, de desarrollo urbano, ‡reas cr’ticas, manejo forestal y recreaci—n) debiŽndose indicar en las hojas catastrales respectivas.

Establecida la zonificaci—n, se publica y se da audiencia a los interesados o sujetos privados afectados con la declaratoria, los cuales tienen un plazo de 30 d’as para oponerse. El mecanismo de soluci—n es la resoluci—n alternativa de conflictos, antes las instancias administrativas del Poder judicial (art’culos 50 a 52).

Aprobada la zonificaci—n, la misma es vinculante solo para las ‡reas consideradas cr’ticas (art’culo54), debiŽndose emprender actividades para la recuperaci—n y regeneraci—n del territorio. Mientras que para las otras actividades la zonificaci—n resulta solo una Òrecomendaci—nÓ de uso, lo cual constituye una seria limitaci—n al cumplimiento adecuado del ordenamiento territorial, si no se  crean mecanismos atractivos para los particulares. (art’culo 55).

El Titulo V denominado ÒIncentivosÓ, m‡s bien pareciera que establece cargas impositivas para hacer proyectos de actividades agr’colas y cargas para los propietarios de terrenos, pues para recibir una exoneraci—n o incentivo se les exige, de previo, demostrar que est‡n cumpliendo con el uso —ptimo de la capacidad de uso segœn el estudio de tierras. Esto es un contrasentido, pues no se generan mecanismos reales de incentivos. La muestra m‡s clara de Žstas cargas impositivas es lo dispuesto en el art’culo 62, donde se duplica o triplica el valor de mercado de los terrenos que no se ajusten a los programas de ordenamiento, sin ofrecer posibilidades a sus propietarios para readecuar o ÒsanearÓ sus terrenos segœn las exigencias del plan.

Finalmente, es importante destacar el T’tulo IX, sobre las disposiciones finales, en cuanto contempla reglas que exigen al Instituto de Desarrollo Agrario cumplir con las normas de capacidad de uso del terreno y la zonificaci—n agropecuaria, as’ como a sus beneficiarios. Los terrenos adjudicados deben garantizar el uso sostenible y rentable del terreno, respetando la variable ecol—gica y la conservaci—n del bosque primario y secundario de las fincas.  Esto es fundamental, porque son criterios que no se han respetado en muchos procesos de compra y adjudicaci—n de tierras por el Instituto de Desarrollo Agrario, por lo cual se ha visto sujeto a gran cantidad de cr’ticas y hasta de manifestaciones pœblicas de grupos de campesinos que han sido Òenga–adosÓ, al entreg‡rseles tierras improductivas y de vocaci—n forestal. De ah’ que la nueva propuesta de transformar el IDA en INDER, sea conveniente para el pa’s, pues al menos se podr’a hacer un mejor ordenamiento territorial agrario.

El Proyecto de Ordenamiento Territorial Integral Costarricense, (Expediente 12.648), del 25 de setiembre del 2001, mejor— sustancialmente aquella primer iniciativa de 1996, fue analizado en la Comisi—n Permanente de Asuntos Agropecuarios y de Recursos Naturales y obtuvo dict‡men afirmativo, pero fue archivado el 9 de febrero del 2005.

Segœn la exposici—n de motivos, y sin entrar a un an‡lisis exhaustivo del mismo, se indica: ÒEste  proyecto de ley propone esta instrumentalizaci—n en tres niveles:  organizaci—n en el nivel cantonal, en el nivel regional y en el nivel nacional en donde se procura que asignando ‡mbitos y responsabilidades espec’ficas a cada una de estas instancias, se engranen e interactœen en forma ordenada para cumplir con los prop—sitos.

En el primer nivel se mantiene el protagonismo de las municipalidades al Òvelar por los intereses locales en su ‡mbito territorialÓ por intermedio de la Junta Cantonal Territorial, que garantiza la participaci—n ciudadana con el fin de promover la elaboraci—n de los Planes Cantonales de Ordenamiento Territorial, acorde con las necesidades locales.   Las funciones quedan claramente establecidas en los art’culos 10, 11 y 12.

En cuanto al nivel regional, utilizar‡ como l’mites las cuencas hidrogr‡ficas en el marco de las seis grandes unidades territoriales regionales establecidas.  Adem‡s adicionalmente y por las Òcaracter’sticas propias de su complejidadÓ se crea la subregi—n del Gran çrea Metropolitana.  El objetivo fundamental de este nivel es el proponer el Plan Regional de Ordenamiento Territorial.

Finalmente en el tercer nivel se propone una importante reforma del IFAM, que en adelante se denomina Instituto Nacional de Ordenamiento Territorial y Asesor’a Municipal y que, como es evidente, se le responsabiliza del Plan Nacional de este Ordenamiento como ente superior.

La nueva conformaci—n de su Junta Directiva, pretende darle representaci—n a las instancias estatales relacionadas al tema.

Este proyecto se complementa con aspectos como el establecimiento del Sistema Nacional de informaci—n Geogr‡fica, el marco para los planes de ordenamiento regional, nacional, de planificaci—n urbana, de planificaci—n rural y de ‡reas de producci—n y conservaci—n de ‡reas especiales.

Asimismo contempla el marco del rŽgimen de propiedad y el de la participaci—n ciudadana en la gesti—n territorial.

Se establecen tambiŽn en los art’culos 71 y 72 disposiciones sobre el control y vigilancia en la ejecuci—n de los planes de ordenamiento.

Un cap’tulo especial del proyecto se refiere al financiamiento, en donde se establecen de d—nde proceder‡n los recursos que implementar‡n la instrumentalizaci—n a todo nivel para una labor eficiente.

Para dar garant’a de transparencia se establecen en el cap’tulo IV las sanciones que sientan la responsabilidad de los funcionarios pœblicos y profesionales que en los estudios y actos administrativos no cumplan con los deberes que la ley establece.Ó

El Proyecto de Ley de Zonificaci—n para la Producci—n Agropecuaria (Exp.15.727), pretende introducir el ordenamiento de los territorios rurales, desde una —ptica integral, a fin de garantizar el desarrollo rural sostenible: ÒEl presente proyecto de ley, tiene por objeto  establecer las disposiciones generales para   promover la zonificaci—n de la producci—n agropecuaria, con el fin de fomentar el desarrollo rural, a partir del impulso de dichas actividades, bajo la concepci—n del uso —ptimo de la tierra, por medio del Plan Nacional de Zonificaci—n de la Producci—n Agropecuaria, que deber‡ contemplar tanto aspectos agroecol—gicos como socioecon—micos.

Este Plan Nacional de Zonificaci—n de la Producci—n Agropecuaria, se utilizar‡ como una pol’tica de Estado y  como un instrumento de planificaci—n para el productor, para las instituciones del sector pœblico agropecuario y para los dem‡s —rganos vinculados con este, que permita, mediante la aplicaci—n de criterios de zonificaci—n agropecuaria, implementar pol’ticas sostenibles en ese campo.

En virtud de lo anterior, este Plan deber‡ contemplar un proceso integral de planificaci—n y coordinaci—n de actividades en el sector agropecuario, por medio de la divisi—n del territorio nacional por regiones, que contemple aspectos agroecol—gicos y socioecon—micos, como una forma de garantizar una producci—n econ—micamente rentable, socialmente aceptable y ambientalmente amigable.

Esto implica que la zonificaci—n agropecuaria, debe observar a la organizaci—n comunitaria en la zona rural, tomando en cuenta no solo elementos de parentesco, amistades, escuelas, vecindario en caser’os, costumbres y otros t—picos de ’ndole social, sino tambiŽn asumiendo la necesidad de organizar a la comunidad segœn el factor geogr‡fico e hidrol—gico. Para ello, se considera que la unidad m‡s apropiada  para la zonificaci—n agropecuaria, es la cuenca hidrogr‡fica, que a su vez, se puede subdividir en cuencas hidrogr‡ficas o sub-cuencas  de peque–as dimensiones.

La divisi—n territorial en la zona rural, mediante cuencas y sub-cuencas hidrogr‡ficas, permite planificar e incentivar las  actividades econ—micas de un territorio determinado, segœn las caracter’sticas intr’nsecas de cada regi—n, comunidad, zona, finca y parcela. As’, la planificaci—n del desarrollo de una zona ubicada en ‡reas de ladera, propensa a los deslizamientos, ser‡ distinta de la ubicada en territorios planos, vulnerables a las inundaciones. De igual forma, los planes de desarrollo ser‡n diferentes en ‡reas con predominancia de minifundios, caracterizados por una marcada interdependencia entre fincas por el factor h’drico, a aquellas regiones propias de cultivos que ocupan grandes extensiones de tierra o latifundios.

Entre sus fundamentos, el Plan pretende por medio de la producci—n agropecuaria, garantizar al individuo, a la familia  y a las comunidades de las zonas rurales, las condiciones suficientes para el desarrollo de su calidad de vida en armon’a con el medio ambiente, utilizando este espacio geogr‡fico racionalmente y con visi—n de futuro.

Asimismo, busca sustentarse tanto en la base de datos del Sistema Nacional de Informaci—n Geogr‡fica, como de otros programas tecnol—gicos nacionales e internacionales, sistemas de innovaci—n tecnol—gica y sistemas de informaci—n satelital,  que  permitan justificar y elaborar el Plan de Ordenamiento para la Zonificaci—n de la Producci—n Agropecuaria Nacional.Ó

b) La Propuesta de Pol’tica de Ordenamiento Territorial.

La Iniciativa de Paz con la Naturaleza, present— en mayo del 2008 una propuesta de Pol’tica de Ordenamiento Territorial (POT). AmŽn de los problemas antes mencionado, se mencionan tres variables referidas al marco normativo:

a.- Unidimensional: No se cuenta con una ley espec’fica de ordenamiento territorial, siendo que la planificaci—n deber’a basarse en la Ley de Planificaci—n Urbana y Planes Reguladores, criterio que es el que sigue privando, a nivel espec’fico de cant—n. Sin existir una Estrategia general vinculante, ni haber integrado la variable ambiental.

b.- Integradora: LPU + Leyes sectoriales + Jurisprudencia constitucional (2002-1220 del 6 de febrero de 2002), que exigen a las Municipalidades sujetar su planificaci—n territorial a la integraci—n de la variable de impacto ambiental, sujeta a una viabilidad ambiental (licencia) de SETENA. (Incorporada en el DE- 32967-MINAE, Gaceta 4 de mayo, 2006, ÒProcedimiento TŽcnico para la Introducci—n de la Variable Ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificaci—n de Uso del SueloÓ.) SETENA ha integrado como parte del Reglamento General de Procedimientos sobre EIA (DE-31849-MINAE-S-MOPT-MEIC del 24 de junio del 2004), un cap’tulo sobre EAE (Evaluaci—n Ambiental EstratŽgica), con Žnfasis en la integraci—n de la variable ambiental en el ordenamiento territorial.

c.- Presupuestaria: es fundamental para la sostenibilidad y durabilidad de una POT, dentro del PND del Mideplan.

La propuesta concluye de lo anterior lo siguiente:

1. Toda la planificaci—n de uso del territorio que se realice en el pa’s, independientemente de la escala, si desea que se convierta en un instrumento formal y legal, debe efectuarse segœn lineamientos de la EAE, de conformidad con las resoluciones de la Sala Constitucional y los procedimientos tŽcnicos establecidos por SETENA.

2. Debido a que los planes reguladores no suplen la totalidad del requerimiento ambiental de la planificaci—n de uso del suelo, se hace indispensable que se cree una estrategia de ordenamiento territorial basada en el marco jur’dico relacionado y vigente, establezca los lineamientos m’nimos ordenadores de una pol’tica nacional.Ó (POT, p‡g. 10).

Curiosamente, el an‡lisis restringe las referencias a la legislaci—n existente, mencionando solo las siguientes:

 

Ley de Planificaci—n Urbana 4140 de 1968 INVU
Ley sobre la Zona Mar’timo Terrestre 6043 de 1977 CT
Ley Org‡nica del Ambiente 7554 de 1995 MINAE
Ley Forestal 7575 de 1996 SINAC
Ley de Biodiversidad 7778 de 1998 SINAC
Ley de Uso de Suelo 7779 de 1998 MAG

 

Ley Nacional de Emergencias 8848 de 2003 CNE

S’ntesis de la POLêTICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (2006-2010)

Objetivo: Lograr la sostenibilidad del desarrollo humano, mediante el uso racional de los recursos naturales y protecci—n del ambiente, garantizando un ambiente sano y ecol—gicamente equilibrado, fijando un mecanismo integrador y coordinaci—n entre las leyes e instituciones, definiendo los procesos, instrumentos y metodolog’as, basados en la capacidad de carga ambiental para que los espacios geogr‡ficos puedan ser ordenados y planificados.

Principios: a) Responsabilidad del Estado en el ordenamiento territorial, b) El medio ambiente, c) El Estado y el desarrollo sostenible, d) coordinaci—n, e) Protecci—n de la vida; f) Prevenci—n; g) Capacidad de carga y efectos acumulativos; h) Integraci—nd e la dimensi—n ambiental en las decisiones estratŽgicas; i) participaci—n.

Instrumentos tŽcnicos existentes:

Procedimiento TŽcnico para la introducci—n de la variable ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificaci—n de Uso del Suelo (DE-32967-MINAE).

Manual para la elaboraci—n de Planes Reguladores (INVU, 2006).

Instrumentos tŽcnicos a desarrollarse: (ser’a mejor una LEY MARCO????)

Reglamento General de OT nacional, regional y local.

Reg. G. de par‡metros urbano-ambientales

Reg. De control de impacto paisaj’stico

Reg. De delimitaci—n de ‡reas de recarga acu’fera

Procedimiento de EAE para el desarrollo sectorial

Reglamento al art’culo 19 de la Ley Forestal

Salvaguarda ambiental para el uso, ordenamiento y protecci—n de rec. Marinos.

Lineamientos EstratŽgicos.

  1. OT-desarrollo sostenible: a) ubicaci—n —ptima de las actividades productivas, asentamientos humanos, zonas pœblicas y recreativas, silvestres, protecci—n, corredores biol—gicos, bosques, humedales, redes de comunicaci—n y transporte, infraestructura, unidades energŽticas, riego, avenamiento; b) promover la participaci—n activa de todos los habitantes en la elaboraci—n y aplicaci—n de los planes reguladores.

  2. OT-criterios: a) respeto a caracter’sticas culturales, hist—ricas y sociales de las poblaciones y su ubicaci—n actual??; proyectos de la poblaci—n y recursos, caracter’sticas de los ecosistemas, recursos naturales, actividades econ—micas predominantes, zonificaci—n por productos y capacidad de uso, actividades agropecuarias, equilibrio entre asentamientos humanos y condiciones ambientales, diversidad del paisaje, infraestructura, procesos ecol—gicos.

  3. Desarrollo y reordenamiento de ciudades: uso intensivo de espacio urbano.

  4. Delimitaci—n de zonas de protecci—n ‡reas marinas, costeras y humedales

  5. Conservaci—n y mejorami ento de suelos, gesti—n integrada y sostenible.

  6. Pr‡cticas mejoradas en los sistemas de uso del suelo, evitar la degradaci—n.

  7. Fomento de la agroecolog’a, producci—n agr’cola y conservaci—n

  8. Reducci—n de la vulnerabilidad (prevenir causas de riesgo y desastres)

  9. Prevenir la contaminaci—n visual del paisaje

  10. Las autorizaciones de uso y aprovechamiento y empleo sostenible en AP.

  11. El espacio mar’timo, gesti—n integral de recursos marino costeros.

Direcci—n Pol’tica y Financiamiento del OT.

La entidad rectora ser‡ la Vice-Presidencia.

Consejo Inter-Ministerial de: Ambiente, Presidencia, Turismo, Agricultura, Vivienda, y Planificaci—n.

Presupuesto con el Ministerio de Hacienda.

Acciones EstratŽgicas:

1.        Un OT en los 5 km costeros de la costa del pac’fico como del caribe

2.        Plan de OT para la zona sur del pa’s, segœn criterios de EAE

3.        Plan de OT para el Pac’fico Norte.

4.        EAE del desarrollo tur’stico e inmobiliario.

Delimitaci—n de Competencias Institucionales:

1.        Areas urbanas: INVU

2.        Areas costeras: Ley de ZMT

3.        Areas rurales: MAG

4.        ASP y PNE: Sinac-minae

5.        Areas de alto o muy alto riesgo: CNE

6.        Areas de reserva ind’gena: Asociaciones

7.        Areas marinas: LOA.

c) Breve an‡lisis de los instrumentos tŽcnicos existentes:

DE-32967-MINAE Procedimiento TŽcnico para la introducci—n de la variable ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificaci—n de Uso del Suelo (DE-32967-MINAE).

En el art’culo 1 de este reglamento se establece lo siguiente:

ÒEn toda planificaci—n de uso de suelo que se desarrolle en el pa’s, incluyendo los planes reguladores cantonales o locales, pœblicos o privados, en los que se planifique el desarrollo de actividades, obras o proyectos que pudiesen generar efectos en el ambiente, deber‡ integrarse la variable ambiental de acuerdo con el Procedimiento para la Introducci—n de la variable ambiental en los planes Reguladores u otra Planificaci—n de uso del suelo que se establece en el Anexo 1 del presente decretoÉ

Este procedimiento deber‡ ser aplicado en forma obligatoria para aquella planificaci—n de uso del suelo que se elabore a partir del momento de la publicaci—n del presente decreto.

La planificaci—n de uso del suelo que se encuentre en ejecuci—n podr‡ utilizar el procedimiento indicado como forma de integrar la variable ambiental en la misma; as’ como para actualizar su situaci—n ambiental al tenor de los establecido en el Reglamento General sobre Procedimientos de Evaluaci—n de Impacto Ambiental (EIA) vigente.Ó

En los antecedentes del ÒProcedimientoÓ refiere a la Res. 588-1997 de la SETENA, sobre el uso del ’ndice de Fragilidad Ambiental (IFA) como instrumento de Ordenamiento Ambiental Territorial (OAT) del pa’s y para la toma de decisiones de planificaci—n y administraci—n ambiental; adem‡s indican que SETENA hab’a recibido varias comunicaciones de municipalidades en la elaboraci—n de planes reguladores, para introducir la variable ambiental.

Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluaci—n de Impacto Ambiental –EIA- DE- 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC. (Se sustenta en los votos de la Sala Constitucional No 2002-1220, 2005-2529 y 2005-97765.

Manual de Procedimientos para la redacci—n y elaboraci—n de Planes Reguladores (INVU,  Sesi—n 5507, art. II, del 5 de julio del 2006, publicado en La Gaceta No. 58 del 22 de marzo del 2007).

El referido instrumento se dicta al amparo de la Ley de Planificaci—n Urbana y del cap’tulo VI de la Ley Org‡nica del ambiente, indic‡ndose el mismo debe aplicarse ÒÉen concordancia con la legislaci—n vigente en materia de participaci—n ciudadana, de ordenamiento territorial y ambientalÓ.

En su glosario contiene dos definiciones muy importantes:

Ordenamiento Territorial: ÒEs una pol’tica de estado y un instrumento tŽcnico y normativo para ordenar el territorio municipal o distrital. Comprende el conjunto de objetivos, directrices, pol’ticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas, destinadas a orientar y administrar el desarrollo f’sico del territorio y la utilizaci—n del suelo.Ó

Ordenamiento Ambiental del Territorio (OAT): Consiste en el inventario, diagn—stico y definici—n de las condiciones naturales del ambiente de un espacio geogr‡fico dado, con el fin de establecer las limitantes de uso y sus condiciones de aptitud para el desarrollo de determinadas actividades humanas. En tŽrminos pr‡cticos el OAT significa analizar todo el conjunto de variables que conforman un ambiente dado y definir en funci—n de su an‡lisis integral, una distribuci—n o divisi—n de ese espacio geogr‡fico en funci—n de las aptitudes naturales del mismo y de sus limitantes al desarrollo de actividades, obras o proyectosÓ.

Aœn cuando en su introducci—n se habla de un ordenamiento territorial y ambiental necesario para el desarrollo urbano y rural de Costa Rica, es evidente que el instrumento est‡ proyectado b‡sicamente a los nœcleos urbanos, y no rurales.

Se describen los niveles de OT, segœn el marco legal vigente: 1. Plan Nacional de Desarrollo Urbano, 2. Plan de Ordenamiento Regional, 3. Plan de Ordenamiento Subregional y 4. Plan Regulador o Plan de Ordenamiento Territorial Local. Debe incorporarse la variable ambiental en todo plan regulador, pero adem‡s pretende incorporar una metodolog’a participativa (participaci—n ciudadana), mediante la cual la sociedad civil se apropie o internalice las propuestas de planificaci—n mediante la invenci—n, el aprendizaje y el compromiso social.

d) El proyecto de reforma al art’culo 28 e la LOA: pol’tica pœblica, integralidad, jerarquizaci—n, hacia un ordenamiento y reordenamiento ambiental territorial.

El expediente legislativo 16.874, del 13 de noviembre del 2007, que contempla la reforma de varias disposiciones de la Ley Org‡nica del Ambiente, pretende modificar el art’culo 28 referido a la ÒPol’tica y estrategia del ordenamiento territorialÓ. En dicha disposici—n se establece:

La funci—n del Estado y las municipalidades de definir y ejecutar las pol’ticas nacionales y locales de ordenamiento territorial en una visi—n de desarrollo sostenible.

El Minae, —rgano rector de la gesti—n ambiental, debe coordinar con Mideplan, la integraci—n de la variable ambiental en los planes de OT, mediante la EAE.

El Mideplan debe considerar la legislaci—n sectorial y suprasectorial, para hacer un procedimiento integrado de OT, de las escalas jer‡rquicas: nacional, regional (cuenca hidrogr‡fica) o regiones administrativas que pueden ser territorial, local o municipal.

Se autoriza al Estado y sus instituciones a aportar los recursos financieros y humanos para programas de Òordenamiento ambiental territorialÓ.

4.    El problema del ordenamiento territorial en Costa Rica. La dispersi—n normativa y la disgregaci—n de competencias. Competencia Municipal y competencias accesorias.

En la actualidad, la gran cantidad de Leyes y Decretos que inciden en la planificaci—n Urbana, implican  muchas veces la falta de coordinaci—n interinstitucional y la disgregaci—n de competencias. As’ lo ha reconocido la misma Sala Constitucional al afirmar:  ÒV.-MARCO NORMATIVO.- Al igual que sucede en otros ‡mbitos del Derecho Administrativo, la normativa tendiente a la protecci—n del medio ambiente y, particularmente, lo relacionado con el tema que aqu’ nos ocupa se encuentra dispersa, lo que conlleva una dificultad para individualizar responsabilidades en caso de incumplimientos por parte de la Administraci—n; no obstante, es claro que se trata de una obligaci—n del Estado que emana de la Constituci—n Pol’tica y que se desarrolla en la ley. Es as’ como en el art’culo 28 de la Ley Org‡nica del Ambiente estatuyeÉ.Ó

ÒPor otro lado, las omisiones al deber de protecci—n del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la administraci—n en esta materia, se puede producir un da–o al ambiente, a los recursos naturales y a la salud de los habitantes, a veces, de similares  o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de la Administraci—n; como lo es la autorizaci—n de planes reguladores, o construcciones sin la aprobaci—n del estudio de impacto ambiental por parte de la Secretar’a TŽcnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalizci—n en la ejecuci—n de los planes de manejo de las ‡reas protegidas por parte de la Direcci—n General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energ’a, o el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas negaras o residuales (Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud), o no verificar los controles s—nicos en bares, karaokes y discotecas (Municipalidades y Ministerio de Salud), etc.Ó (Sala Constitucional, 2007-126 del 12 de enero).

Pese a los criterios –vinculates- emanados de la Sala Constitucional, en el sentido de que el Ente rector del proceso de Planificaci—n Urbana de San JosŽ es la Municipalidad, Žsta debe actuar en coordinaci—n y armon’a con otros entes que, como el INVU, el IDA, el MAG, el MINAE y algunos Ministerios, tienen pol’ticas espec’ficas orientadas a ese proceso.

La Ley de Planificaci—n Urbana establece la posibilidad de que mediante planes reguladores que emanan las Municipalidades (art’culos 15 y 19), la propiedad privada pueda ser limitada por motivos de interŽs social. El derecho de propiedad se enmarca entonces dentro de ciertos Òl’mites razonablesÓ, en los cuales podr‡ exigirse al propietario el cumplimiento de los deberes que de Žl se derivan. Precisamente por ello, dice la Sala, no es necesaria la indemnizaci—n de los l’mites y deberes urban’sticos que resulten razonables.3 En sentido contrario, s’ ser’an objeto de indemnizaci—n aquellas limitaciones que vac’an el contenido esencial del derecho de propiedad, impidiendo el ejercicio de uno o la totalidad de los atributos del dominio.

La Municipalidad de San JosŽ, en uso de las facultades que le otorga la Ley de Planificaci—n Urbana No. 4240 de 1968, en su art’culo 17 y otras Leyes Conexas 4 promulg— el Reglamento de Zonificaci—n y Uso del Suelo, del 24 de enero de 1995, reformado por el Reglamento publicado en La Gaceta No. 18 (Alcance 3) del 27 de enero de 1997; y en La Gaceta No. 186, Alcance 70, del 24 de setiembre de 1999, como base jur’dica de implementaci—n del Plan Director Urbano del Cant—n de San JosŽ.

Los objetivos de dicha normativa son localizar y delimitar los usos predominantes del suelo, a efectos de su ordenaci—n y delimitaci—n a fin de orientar Ò...el desarrollo y crecimiento ordenado de las diferentes actividades que se realicen en el suelo urbanizado y urbanizable del cant—n...Ó, y desestimular el desarrollo urbano en ‡reas no urbanizables. TambiŽn se busca lograr un equilibrio en el aprovechamiento del suelo de las diferentes actividades, evitando la sobrecarga y ociosidad del mismo (Ver art’culos 1 a 5). 

Pese a tales fines, los criterios de clasificaci—n de suelos se basan œnicamente en criterios de urbanidad (suelos urbanizados, urbanizables y no urbanizables, art. 19 ss.) y tambiŽn en cuanto a su naturaleza se basa en criterios diversos a la aptitud (usos conformes o permitidos, usos no permitidos, usos no conformes, usos condicionales). En la clasificaci—n zonal, se excluye toda referencia a las zonas agr’colas, aunque s’ se indican las zonas de ‡reas verdes, de protecci—n y espacios pœblicos. Por lo que se desprende que no ha existido gran interŽs en lograr un equilibrio real entre las actividades productivas basado en el concepto de desarrollo sostenible.

Veamos dos ejemplos m‡s recientes, que incorporan la variable ambiental:

a.    Ordenamiento Territorial de la Regi—n Chorotega

(ÒMetodolog’a y directrices generales para el ordenamiento territorial de la Regi—n ChorotegaÓ, DE-34456-MP-MV-MT-MINAE y COMPETITIVIDAD,9-4-08).

En este decreto se toma en consideraci—n que la Òmarca tur’sticaÓ de nuestro pa’s a tra’do consecuencias negativas tales como la masificaci—n, densificaci—n y altura de las construcciones en los espacios tur’sticos, que atentan contra la calidad de vida y la calidad de los productos y servicios tur’sticos, al darse una gran presi—n por el uso del suelo, demanda de servicios y contaminaci—n visual que atenta contra la belleza escŽnica (art’culo 71 LOA).

El Plan Urbano-Territorial de la Regi—n Chorotega se dicta ante la ausencia de un Plan Regulador (y ante la ausencia de instrumentos regulatorios m‡s espec’ficos como Plan Regulador), y debe ser tomado en consideraci—n como etapa inicial en la formulaci—n del Plan Nacional de Desarrollo Urbano en esa regi—n. Se pretende cumplir el objetivo del ordenamiento territorial con las Municipalidades, instituciones y sectores de la sociedad civil, orientando el desarrollo y crecimiento urbano de la regi—n en forma ordenada y coordinada con el desarrollo rural y tur’stico, as’ como las ‡reas de conservaci—n y protecci—n ambiental (Objetivo General).

Se establece la obligaci—n de la Direcci—n de Urbanismo del INVU, de elaborar el Plan Regional Urbano de la Regi—n Chorotega (art. 2), y se excluye de su regulaci—n las construcciones en ‡reas especiales de protecci—n (art. 3). Se le otorga una vigencia de 4 a–os y se excluye su aplicaci—n en zonas litorales declaradas como ciudades.

El Plan fija objetivos espec’ficos de coordinaci—n, geopol’ticos, ambientales, de infraestructura y de gesti—n, buscando ÒDesarrollar instrumentos de administraci—n regional para la gesti—n, financiaci—n y control urban’stico. EstratŽgicamente este objetivo considerar‡ en los TŽrminos de Referencia del Estudio y aspectos fundamentales que el mismo deber‡ incorporar al Manual de Procedimientos para la Redacci—n y Elaboraci—n de Planes Reguladores, reciŽn aprobado por la Junta Directiva del INVU, y publicado en La Gaceta NO. 58 del jueves 22 de marzo del 2007.Ó

Se contemplan como directrices, en el punto 2: generales y espec’ficas sobre integraci—n geopol’tica, generales y especiales sobre las cuencas y el recurso h’drico, generales de protecci—n del suelo agro-silvo-pastoril y forestal, generales y de protecci—n de las ‡reas de conservaci—n especial, generales y especiales sobre recursos energŽticos, especiales sobre zonas de riesgo y emergencia, generales y particulares sobre el sistema de ciudades, el suelo urbano, de potencialidad urbana y urbano rural, generales de ordenamiento de zonas especiales como la zona mar’timo terrestre, fronterizas, de oportunidad y de reservas ind’genas; especiales sobre turismo como actividad econ—mica y uso del suelo, costero y rural.

Como puede observarse las directrices son muy amplias, pero lo cierto es que en el desarrollo por zonas (pœblica, restringida, mar’tima terrestre, ‡reas privadas) se establecen par‡metros de regulaci—n b‡sicamente residencial, edificaciones tur’sticas de hospedaje, comercio y servicios, e industrias, con una regulaci—n especial de viviendas de interŽs social, para permitir el arraigo de los pobladores rurales y su integraci—n a los encadenamientos productivos.

b.    Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados

(Municipalidad de Desamparados, Acuerdo No. 7, Sesi—n 415 del 11 de setiembre del 2007).

El Plan de Ordenamiento territorial es de acatamiento obligatorio, y comprende reglamentos de Construcciones, de Zonificaci—n de Uso del Suelo, R—tulos publicitarios, Vialidad, Transporte y Espacios pœblicos (art. 1). Se indica que es un POT parcial, aprobado por el INVU, de conformidad con el art’culo 17 de la Ley de Planificaci—n Urbana.

Se establece el derecho a la ciudad (art. 2) y como principios rectores de Žste la gesti—n democr‡tica, la funci—n social de la ciudad, la funci—n social de la propiedad y el compromiso social del sector privado (art. 3), resaltando el interŽs social, justicia social, solidaridad, igualdad material y desarrollo sostenible.

Establece un derecho de prelaci—n o prioridad a favor de la municipalidad para adquirir terrenos privados de interŽs pœblico, a fin de cumplir con las pol’ticas de desarrollo urbano, para que sean utilizados en forma inmediata para la constituci—n de reservas pœblicas o a programas de renovaci—n urbana. TambiŽn se toma en cuenta la condici—n de poseedor, a quien se le exige demostrar legalmente la misma.

Se concibe el OT, para efectos de su ejecuci—n, y control, modificaci—n y actualizaci—n del desarrollo urbano, una plataforma administrativa: El Proceso de Ordenamiento TerritorialÓ, con sus respectivos subprocesos, ÒÉquienes velar‡n por el cumplimiento del presente Reglamento, adem‡s de la revisi—n, an‡lisis y aprobaci—n o rechazo de todos los proyectos de inversi—n en el cant—nÓ. No se indica c—mo se conforma dicho proceso, o por quienes se integra.

y se fundamenta metodol—gicamente en tres ejes o sistemas: el urbano, el ambiental y el legal (art. 9), cre‡ndose una Comisi—n TŽcnica Administrativa (C.T.A.) y una Comisi—n TŽcnica Interinstitucional, art. 10 (Municipalidad, INVU y CNE, as’ como representantes de otras instituciones segœn sea el caso). Adem‡s se conforma una Comisi—n de Enlace EstratŽgico Territorial (art. 11).

Los objetivos generales y espec’ficos est‡n relacionados con el uso del suelo, la infraestructura, la vialidad y transporte, el patrimonio hist—rico y arquitect—nico, el medio ambiente y la protecci—n civil. Aspectos estos œltimos en los cuales se busca prevenir la ocupaci—n desordenada del territorio, la recuperaci—n de cuencas, la conservaci—n del paisaje y zonas de protecci—n, mitigar la contaminaci—n, y la prevenci—n frente a eventos ambientales.

Se define el OT como la Òpr‡ctica que permite disponer de manera ordenada a travŽs del espacio, territorio y con una visi—n prospectiva, hacia los habitantes y sus actividades. As’ como a los equipamientos y medios de comunicaci—n que estos utilizan, teniendo en cuenta las dificultades naturales, humanas, econ—micas e incluso estratŽgicasÓ.  Como puede observarse, es una definici—n que no es muy feliz, si se toma en consideraci—n la amplitud y perspectiva que deber’a tener el OT, no solo como pol’tica, sino tambiŽn como, proceso.

De seguido, el Plan contiene los reglamentos espec’ficos de construcciones (art. 17-75), de zonificaci—n y Uso del Suelo – urbano - (art. 76-149), de r—tulos publicitarios (art. 150-167), de Vialidad, Transporte y Espacios Pœblicos (art. 168-199). Queda pendiente (el presupuesto de) la Evaluaci—n Ambiental EstratŽgica, como complemento de los Indices de Frangilidad Ambiental.

Nuevamente, nos encontramos frente a una concepci—n parcial, y urban’stica (con variable ambiental), del ordenamiento territorial, por dem‡s, incompleto, al comprender œnicamente cuatro reglamentos espec’ficos.

5.    La normativa especial actual que afecta el Ordenamiento del Territorio y limitaciones agroambientales.

Las normas constitucionales, espec’ficamente el art’culo 45, 50 y 69, han permitido la protecci—n al m‡s alto nivel de los derechos fundamentales relacionados con la planificaci—n y el desarrollo sostenible.

Dentro de ese s—lido contexto constitucional nuestro legislador se ha dado a la tarea de aprobar un conjunto de leyes especiales, orientadas a alcanzar un equilibrio entre ambiente y desarrollo.  Aunque se tratan, en su mayor’a, de leyes ÒambientalesÓ, lo cierto es que por contener normas interdisciplinarias, afectan directamente la actividad agraria productiva.  Incluso generan nuevos par‡metros para reorientar ese tipo de actividades para que sean amigas del ambiente.

Por ello, es factible impregnarle el calificativo de ÒagroambientalÓ a toda esa legislaci—n especial, nacida al calor de los convenios internacionales, regionales, y con una s—lida base constitucional.

El Gobierno de Costa Rica, en el Plan de Desarrollo 1994-1998, se comprometi— a ratificar e implementar los compromisos de la Cumbre de la Tierra y de la Agenda 21. En el compromiso de mejorar nuestra legislaci—n agro-ambiental, se han dictado las siguientes leyes:

a.    Ley Org‡nica del Ambiente, No. 7554 del 4 de octubre de 1995, tiene como objetivo crear los instrumentos necesarios para hacer efectivo el principio constitucional del derecho a un ambiente sano y ecol—gicamente equilibrado (art’culo 1).  El Estado Òest‡ obligado a propiciar un desarrollo econ—mico y ambientalmente sostenible, entendido como el desarrollo que satisface las necesidades humanas b‡sicas, sin comprometer las opciones de las generaciones futurasÓ (art’culo 2 inciso c).  La Ley regula las actividades (pœblicas o privadas), en las conductas y relaciones que surjan en el aprovechamiento y la conservaci—n ambiental. Como ingrediente fundamental, la Ley prevŽ la participaci—n ciudadana en la toma de decisiones y acciones para proteger y mejorar el ambiente.  Para garantizar lo anterior, se crean los Consejos Regionales Ambientales (art’culos 7 y 8). El art’culo 28 de la Ley impone el deber del Estado definir y ejecutar pol’ticas nacionales de Ordenamiento Territorial.

b.    Ley de Protecci—n de la Vida Silvestre,  No. 7317 del 21 de octubre de 1992. La cual establece regulaciones amplias sobre la vida silvestre y se declara de dominio pœblico como recurso forestal renovable (patrimonio nacional).  Se declara de interŽs pœblico la producci—n, manejo, extracci—n, comercializaci—n, industrializaci—n y uso del material genŽtico de la flora y la fauna silvestre, sus partes, productos o subproductos. Se dictan normas espec’ficas sobre la reproducci—n de especies silvestres con fines comerciales, tales como zoocriaderos o viveros lo que, indudablemente, repercute en el ejercicio de actividades agrarias.

c.    Ley Forestal, No. 7575 del 13 de febrero de 1996.  Nace como una respuesta a la necesidad de encontrar una armon’a entre el desarrollo agrario y el equilibrio ecol—gico, es decir, una sostenibilidad de la actividad forestal y la conservaci—n de los recursos forestales. TambiŽn contempla el aspecto social, pues pretende generar empleo e incrementar el nivel de vida de la poblaci—n rural, mediante su incorporaci—n a actividades silviculturales (art’culo 1). Las Leyes forestales que le precedieron no ten’an una visi—n sostenible de la utilizaci—n de los recursos forestales, pues tutelaban m‡s la producci—n y a travŽs del otorgamiento de permisos y planes de manejo, se permiti— el cambio de uso de los terrenos de vocaci—n forestal y la destrucci—n de miles de hect‡reas de bosque. La nueva ley forestal pone en primer lugar la conservaci—n y proh’be el cambio de uso de los suelos con vocaci—n forestal.  Tiene un arraigado interŽs pœblico incorporando Òel principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturalesÓ, prohibiendo la corta o aprovechamiento de los bosques en ‡reas protegidas, propiedad del Estado. El Estado est‡ facultado, a travŽs del MINAE a crear ‡reas silvestres protegidas en terrenos de dominio privado, las cuales quedan afectadas en forma inmediata, cuando se demuestre que el terreno es imprescindible para conservar la diversidad biol—gica o los recursos h’dricos, afectaci—n que queda inscrita en el Registro Pœblico (art’culo 2). Para lograr una efectiva participaci—n de la Sociedad Civil dentro de los Consejos Regionales ambientales, se integran las pol’ticas del sector forestal, pues para ello se organiza todo el pa’s en regiones forestales (Administraci—n Forestal del Estado).

d.    Ley de Protecci—n Fitosanitaria, No. 7664 del 8 de abril de 1997. Tiene como objetivos principales proteger la actividad agraria de cultivo de vegetales de los perjuicios causados por plaga, evitando que amenacen la seguridad alimentaria;  y la actividad econ—mica de producci—n agr’cola. Se busca el manejo integrado de plagas dentro del marco del desarrollo sostenible, incorporando nuevas tŽcnicas agr’colas productivas que permitan un menor control de plagas, sin deterioro del ambiente. TambiŽn se pretende un mejor uso y manejo de sustancias qu’micas y biol—gicas para o proteger la salud humana y el ambiente (art’culo 12).

e.    Ley de Biodiversidad:  No. 7788, del 30 de abril de 1998. Su objeto  es conservar la biodiversidad y el uso sostenible de los recursos, as’ como distribuir en forma justa los beneficios y costos derivados.  Se atribuye soberan’a exclusiva y completa al Estado sobre la biodiversidad.

f.      Ley de Uso, Manejo y Conservaci—n de Suelos. No. 7779 del 30 de abril de 1998. Su fin es proteger, conservar y mejorar los suelos en gesti—n integrada y sostenible con los dem‡s recursos naturales, mediante el fomento y la planificaci—n ambiental adecuada (art. 1).   Entre sus objetivos espec’ficos, la ley pretende lograr el manejo, la conservaci—n y recuperaci—n de suelos en forma sostenida;  lograr un aprovechamiento balanceado entre la capacidad de uso y el potencial productivo, mejorando las condiciones de vida de la poblaci—n; fomentar la participaci—n de las comunidades y los productores agropecuarios en la generaci—n de decisiones; implementar pr‡cticas de actividades productivas mejoradas, en cuanto al sistema de uso para evitar la erosi—n o degradaci—n del recurso suelo; fomentar la Òagroecolog’aÓ para lograr la convergencia entre la producci—n agr’cola y la conservaci—n de los recursos suelo y agua (Art.2 y el Reglamento).

6.    El papel de la Jurisprudencia en el Ordenamiento Territorial Sostenible.

Criterios vinculantes de la Sala Constitucional: a) En materia de competencia municipal; b) En materia de ‡reas protegidas; c) En materia de salud humana y actividades productivas.

La Sala Constitucional  reconoci— el Òderecho a un ambiente sano y ecol—gicamente equilibradoÓ como un derecho fundamental antes de haberse operado la reforma constitucional al art’culo 50. Estaba dentro de la Constituci—n Material y con una interpretaci—n sistem‡tica, material y evolutiva de los art’culos 6, 11, 69 y 89, comienza a darle distintas respuestas a la contraposici—n entre intereses privados e intereses difusos dentro de las exigencias de la  Sociedad costarricense.

En efecto, la Sala estableci— como c‡nones de orden constitucional la protecci—n, preservaci—n y explotaci—n racional de los recursos forestales, principios derivados de los art’culos 89, 6 y 69 de la Constituci—n Pol’tica (Sentencia N¡ 2233 de las 9 horas y 36 minutos del 28 de mayo de 1993). 

TambiŽn reconoci— la presencia de  intereses difusos para legitimar la acci—n en aras de proteger el ambiente, cuando se deba reaccionar frente a actos u omisiones ileg’timos; ello porque, precisamente, la violaci—n m‡s frecuente al medio ambiente se produce por la inercia de las autoridades pœblicas en realizar los actos necesarios para protegerlo.5

La Sala resalt— la necesidad de una toma de conciencia en el ‡mbito gubernamental de la importancia del ambiente para la salud humana. La vida humana es concebida como el fundamento, la condici—n necesaria y determinante de la existencia de la persona. Igualmente resalt— la importancia de la salud animal.  Todo ello dentro de la econom’a nacional, regional y mundial, por medio de la conservaci—n de la naturaleza y de la vida misma en su m‡s amplia acepci—n.6

Resulta de suma trascendencia, citar algunos fallos de la Sala Constitucional, reconociendo como modelo de la sociedad costarricense el Desarrollo Sostenible:

En la creaci—n de çreas Protegidas ha reconocido la importancia de Žstas para el Desarrollo Sostenible, estableciendo la vinculaci—n entre ÒambienteÓ y ÒdesarrolloÓ, limitando la actividad productiva al aprovechamiento sostenible de los recursos:

ÒEl desarrollo sostenible es una de esas pol’ticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producci—n o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demogr‡fico o entre Žste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformaci—n en la utilizaci—n de los recursos, orientaci—n de las inversiones, canalizaci—n del desarrollo tecnol—gico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro7. ÒSe debe tomar en consideraci—n que la protecci—n del medio ambiente y la promoci—n del desarrollo econ—mico no son desaf’os independientes –dice la Sala -. El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de recursos y no se puede proteger cuanto los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello. Es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente

sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro... Este desarrollo significa reconocer que si deseamos tener acceso continuo a los recursos que posibilitan la vida y si hacemos expandir los beneficios del progreso industrial, tenemos que estar conscientes de las implicaciones y limitaciones que supone tomar ese derroteroÓ.8

Esta nueva orientaci—n jurisprudencial distinta, sobre el fen—meno agr’cola, reconoce la  dependencia del ciclo biol—gico (propio de la actividad agraria), con la utilizaci—n de los recursos naturales,  vincul‡ndolo estrechamente con el concepto de desarrollo sostenible.

ÒNuestro pa’s ha dependido y seguir‡ dependiendo, al igual que cualquier otra naci—n, de sus recursos naturales y su medio ambiente para llenar las necesidades b‡sicas de sus habitantes y mantener operando el aparato productivo que sustenta la econom’a nacional, cuya principal fuente la constituye la agricultura y, en los œltimos a–os, el turismo, especialmente en su dimensi—n de ecoturismo.  El suelo, el agua, el aire, los recursos marinos y costeros, los bosques, la diversidad biol—gica, los recursos minerales y el paisaje conforman el marco ambiental sin el cual las demandas b‡sicas- como espacio vital, alimentaci—n, energ’a, vivienda, sanidad y recreaci—n- ser’an imposibles. De igual modo, nuestra econom’a tambiŽn est‡ ’ntimamente ligada al estado del ambiente y de los recursos naturales; as’, por ejemplo, tanto la generaci—n de divisas por explotaci—n agr’cola y tur’stica, como el Žxito de importantes inversiones en infraestructura dependen, en œltima instancia, de la conservaci—n de aquellos. Las metas del desarrollo sostenible tienen que ver con la supervivencia y el bienestar del ser humano y con el mantenimiento de los procesos ecol—gicos esenciales, es decir, de la calidad ambiental y de la sobrevivencia de otras especies. Hablar de desarrollo sostenible en tŽrminos de satisfacci—n de las necesidades humanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida es hablar de la demanda de los recursos naturales en el ‡mbito individual y de los medios directos o de apoyo necesarios para que la econom’a funcione generando empleo y creando los bienes de capital, que a su vez hagan posible la transformaci—n de los recursos en productos de consumo, de producci—n y de exportaci—nÓ .9

En uno de sus œltimos, referido a una consulta de Constitucionalidad de la Asamblea Legislativa para modificar el art’culo 50 de la Carta Magna se dijo: ÒNo obstante, como se desprende de lo anterior, esta Sala ha establecido que el derecho a un ambiente sano y ecol—gicamente equilibrado es un derecho fundamental, como tal ya consagrado y garantizado por el Derecho de la Constituci—n, no considera inœtil ni mucho menos objetable que se reconozca de manera expresa y claramente individualizado, como se hace en el Proyecto consultado fallos. 10

De esa forma, la Jurisprudencia Constitucional fue delineando las bases para  incorporar el concepto de Desarrollo Sostenible como modelo, para reorientar en su justo equilibrio todas aquellas actividades productivas, entre la actividad agraria, que atentaban contra el ambiente y pon’an en peligro el equilibrio ecol—gico.

a.1) En materia de competencia municipal;

Desde la resoluci—n No. 2002-01220, del 6 de febrero del 2002, la Sala Constitucional afirm— que: ÒÉdebe ser requisito fundamental que, obviamente, no atenta contra el principio constitucional de la autonom’a municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el art’culo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos reg’menes, sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara en que esta disposici—n establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades pœblicas y ello incluye, sin duda a las Municipalidades que no est‡n exentas de la aplicaci—n de la norma constitucional y de su legislaci—n de desarrolloÓ.

Esta jurisprudencia ha resultado fundamental para el dictado de Decretos y reglamentos que introducen la variable ambiental en los Planes Reguladores, y las Evaluaciones Ambientales EstratŽgicas (EAE), que est‡n contenidas en las directrices generales del INVU y del MINAE-SETENA, a las cuales hicimos referencia anteriormente.

Ya hemos indicado que, segœn el criterio de la Sala IV, la limitaci—n a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, pues existe un marco general dentro del cual puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido de ese derecho, bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Entre muchas, vŽase la Sentencia No. 3723-02 del 19 de abril del 2002.

Asimismo, resulta inconstitucional que una Municipalidad, pretenda destinar los estaciones orientados a zonas verdes y parques para el disfrute de la comunidad, a otras construcciones de supuesta Òfacilidad comunalÓ, como el levantamiento de edificios, porque ello implicar’a vaciar el contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de una zona verde de esparcimiento, lo que hace parte de la calidad de vida que la Constituci—n les garantiza (Sentencia No. 2007-15.133, del 19 octubre del 2007, haciendo alusi—n al precedente 2000-4332).

Se ha dispuesto la obligaci—n de los Ministerios de Ambiente y de Salud, y de las Municipalidades, a realizar esfuerzos efectivos para reducir la contaminaci—n ambiental y recuperar la cuenca del R’o grande de T‡rcoles, en garant’a de la tutela a un ambiente sano y ecol—gicamente equilibrado (2007-5894 del 27 de abril).

Frente a un amparo de empresarios comerciales, por haber dispuesto la Municipalidad X, en su Plan Regulador, el destino de dos avenidas a actividades habitacionales, la Sala consider— que es dif’cil satisfacer todos los intereses (muchas veces contrapuestos) de los mun’cipes, pero ello no es contrario a la constituci—n (art’culo 45), que en los planes reguladores y reglamentos que se establezcan regulaciones en torno al uso del suelo, no siendo ileg’timo imponer limitaciones al derecho de propiedad, cuyo ejercicio no es ilimitado (5557-2007 del 25 de abril)

En la sentencia No. 17388-07, la No. 13028-2006, 9765-05, entre otras, la Sala Constitucional ha obligado a las Municipalidades a incorporar la variable ambiental, mediante (EIA y EAE), de previo a la aprobaci—n de Planes Reguladores.

ÒV.- Autonom’a municipal y control ambiental.-  Asimismo, la Sala ha reconocido reiteradamente la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenaci—n territorial a travŽs de los planes reguladores; pero dicha normativa est‡ subordinada y sometida a la legislaci—n tutelar ambiental. Por ello, estima la Sala que debe ser requisito fundamental que, obviamente no atenta contra el principio constitucional de la autonom’a municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado e implementado, con un examen o evaluaci—n de su impacto ambiental. El contenido precautorio y proteccionista del ambiente recogido en el art’culo 50 constitucional irradia la actuaci—n de todos los entes pœblicos, de manera que tambiŽn las Corporaciones Municipales en el ejercicio de sus competencias de ordenamiento del suelo y de sus diversas facetas, quedan sometidas a dichos l’mites. La definici—n y decisi—n sobre los usos del suelo debe ser compatible con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara  en que esta disposici—n establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades pœblicas y ello incluye, sin duda,  a las Municipalidades que no est‡n exentas de la aplicaci—n de la norma constitucional y de su legislaci—n de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interŽs nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional, segœn la naturaleza de la infracci—n. Es por lo anterior que las normas tutelares del medio ambiente son obligatorias y vinculantes para todos, lo que no va en detrimento de las las facultades y competencias de las municipalidades, las que mas bien, deben contribuir con la protecci—n del medio ambiente por mandato constitucional. Ò

Lo anterior de conformidad con el art’culo 50 de la Constituci—n, 17 de la LOA, y 67 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluaci—n de Impacto Ambiental (DE-31849).

TambiŽn consider— el Derecho de participaci—n ciudadana en doble sentido, el derecho a la informaci—n relativa a los proyectos ambientales, y la garant’a efectiva de participaci—n en la toma de decisiones, sobre todo se–alando las audiencias publicas que establece la ley (En igual sentido No. 2006-12159).

a.2) En materia de ‡reas protegidas;

En esta materia, la Sala Constitucional ha mantenido el criterio que la afectaci—n, a travŽs de una Reserva Forestal o un Refugio de Vida Silvestre implica una seria limitaci—n al contenido m’nimo del Derecho de propiedad, raz—n por la cual se advierte la necesidad de una indemnizaci—n, pues se trata en el fondo de una Òexpropiaci—n vedadaÓ.

A juicio de algunos juristas (CABRERA), este criterio no favorece en mucho el cumplimiento de la legislaci—n ambiental y el avance que deber’a tener nuestro pa’s en materia de protecci—n ambiental.

a.3) En materia de salud humana y actividades productivas.

La Sala ha acogido numerosos Recursos de Amparo, sobre todo contra el Estado, pero tambiŽn contra particulares, por desarrollar actividades, o por conductas Òomisivas o permisivasÓ da–inas a la Salud Humana.  En casos de votaderos de basura, de desechos s—lidos de empresas agrarias o agroindustriales, ha acogido recursos de amparo, condenando al sujeto contaminante y haciendo respetar las ordenes impartidas por Autoridades de salud o sanidad.

b.        Criterios de la Sala Primera de Casaci—n: a) En materia de zonas Protectoras (caso El Rodeo); b) En materia de Planificaci—n Urbana (GAM); c) La funci—n ambiental de la propiedad y limitaciones a su uso (Usucapi—n y posesi—n ecol—gica); d) En materia de responsabilidad objetiva por quemas.

b.1) En materia de zonas protectoras.

La Sala Primera admiti— la existencia del Derecho ecol—gico y su objeto0: la protecci—n de los recursos naturales. En ella estableci— que la propiedad forestal es limitada y en caso de creaci—n de la Zona Protectora El Rodeo, uno de los pulmones de San JosŽ, no es necesaria la indemnizaci—n, pues el propietario puede continuar con el ejercicio de una actividad agroforestal, conservando y protegiendo el recurso boscoso.

En la sentencia No. 51 de las 15 horas 15 minutos del 25 de mayo de 1995, la Sala desarroll— nuevamente el tema de la propiedad forestal y aplic— al caso concreto del Instituto de la posesi—n ecol—gica.  Se trat— de un conflicto de mejor derecho de posesi—n, en una ‡rea declarada como Reserva Forestal. Se dijo:

ÒLa falta de entrega de una parcela no es motivo suficiente para pretender el mejor derecho de posesi—n.  Lo m‡s importante hubiera sido la conservaci—n del recurso forestal....se exigi— una posesi—n agraria efectiva e incluso la demostraci—n de actos posesorios encaminados a la conservaci—n del bosque.  Este aspecto no fue demostrado por el recurrente, al contrario se convirtieron terrenos de aptitud forestal en potreros.... Es decir, a pesar de la limitaci—n existente con fines de conservaci—n los poseedores siguieron explotando el bosque. Evidentemente, los trabajos realizados no tend’an al ejercicio de una posesi—n forestal conforme a la naturaleza del bien. Al contrario deforestaban para sembrar. Hicieron caso omiso a las limitaciones y siguieron destruyendo el bosque.  Sus actos posesorios son, en consecuencia, contrarios a la funci—n ecol—gica de conservaci—n de los recursos naturales para mantener el equilibrio de los ecosistemas en la Reserva Forestal de la Cordillera Volc‡nica de GuanacasteÓ.11

b.2 ) En materia de responsabilidad por quemas:

En otras sentencias12, la Sala desarroll— el tema de la responsabilidad objetiva por quemas que afectan las actividades agrarias y los recursos naturales.  El problema debe enfrentarse –afirma la Sala- no solo en el ‡mbito agrario sino tambiŽn ecol—gico en cuanto a la protecci—n de los recursos naturales. Los incendios contaminan el medio ambiente, destruyen los h‡bitats y ecosistemas. El desarrollo de los principios generales del Derecho Agrario y del Derecho ambiental, entonces, deben orientarse hacia la preservaci—n de la naturaleza para permitir el desarrollo sustentable, aœn cuando no exista suficiente legislaci—n encargada de resolver tan grave problema (Ver entre otras, las sentencias No. 112-95 y 113-95, del 11 de octubre de 1995).

b.3) En materia de planificaci—n urbana:

Aunque son muchas las sentencias de la Sala I que se refieren a este tema, podemos citar las que se refieren a la legitimidad de Òzonas especiales de protecci—nÓ, como son las zonas de uso agr’cola a los alrededores del Aeropuerto Juan Santamar’a, dentro de las cuales los particulares no pueden destinar a otros usos distintos de los previstos en el Plan Regional de Desarrollo Urbano del GAM, en cuyos anexos bienes establecidas esa zonas especiales, para usos agr’colas o recreativos.  Incluso, en esas limitaciones se establece tambiŽn la imposibilidad de segregar lotes menores a dos hect‡reas, lo que permite tambiŽn mantener una unidad m’nima de cultivo y evita la  pulverizaci—n de la propiedad. (VŽase, entre otras, la Sentencia No. 420-F-00, del 2 de junio del 2000).

Una de las Sentencias Constitucionales m‡s recientes es la No. 1191-03, del 14 de febrero del 2003, en donde se ratifica que en esas zonas especiales Ò...nadie puede pretender tener derecho a recibir un permiso de uso de suelo en condiciones antijur’dicas, sea, en abierta violaci—n del Reglamento de Zonificaci—n Subregional Noroeste (GAM-NO)...Ó, por cuanto la Ley de Planificaci—n Urbana, en su art’culo 28.1 proh’be aprovechar o dedicar terrenos, edificios o estructuras a cualquier uso incompatible con la zonificaci—n implantada.

Estos criterios, muy modernos por cierto, actualmente est‡ siendo replanteados en la mayor parte de los pa’ses Europeos, para lograr una mayor competitividad en diversos cambios, especialmente en agricultura.  Con reformas a los C—digos Civiles, se est‡ permitiendo la refundici—n de empresas agrarias y prohibiŽndose la divisi—n excesiva de la propiedad que constitu’a una causa de desaparici—n de empresas agrarias productivas y eficientes.

c.        Criterios del Tribunal Agrario:

a) En Informaciones Posesorias; b) aplicaci—n de la Ley de Uso, Manejo y Conservaci—n de Suelos; c) Medidas sanitarias y fitosanitarias.

En fallos m‡s recientes, el Tribunal Superior Agrario ha planteado los nuevos Institutos Agro-ambientales para la soluci—n de casos concretos13, vinculando la empresa agro-ambiental, con los contratos como forma de ejercer la posesi—n ecol—gica y as’ cumplir la funci—n ambiental de la propiedad forestal:

ÒPero el elemento m‡s importante que califica la Òfunci—n Ecol—gicaÓ en la propiedad agraria de la actora lo es la existencia de un contrato agroambiental... mediante el cual se busca propiciar un plan de manejo forestal en base a la regeneraci—n natural... Mientras la actora ha demostrado el ejercicio de actos posesorios tendientes a cumplir la funci—n ecol—gica del fundo en conflicto, el demandado al contrario ha propiciado poner en peligro la actividad de conservaci—n del bosqueÓ (Voto No.  154 de las 9:20 horas del 4 de abril de 1997).

ÒUna de las formas mediante las cuales puede desplegarse la posesi—n ecol—gica es mediante la contrataci—n agroambiental. Se trata de un instituto nuevo, cuyo perfil debe observarse bajo los principios del Derecho Agrario y Ambiental... Entendemos por empresa agroambiental aquella dedicada a la producci—n agraria sostenible, explotaci—n sustentable del ambiente, protegiendo, conservando y mejorando racionalmente los recursos naturales renovables. Es decir, su fin no solamente est‡ vinculado con el desarrollo sostenible, sino tambiŽn con la conservaci—n de los ecosistemas y el equilibrio ecol—gico. Indudablemente, cualquier contrataci—n que realicen dichas empresas con ese fin, ser‡ de naturaleza agroambiental.Ó (Voto No. 77 de las 9:10 horas del 12 de febrero de 1997).

Sin duda alguna, los Tribunales Agrarios en Costa Rica han asumido el reto hist—rico de salvar la Naturaleza. Han ido estableciendo, en la administraci—n de la justicia  agroambiental, criterios jurisprudenciales y principios generales aplicables a casos concretos, para lograr un equilibrio entre la actividad productiva y la protecci—n del medio ambiente, en el ‡mbito del desarrollo agrario sostenible.

d.        Criterios del Tribunal de Casaci—n Penal: a) Delitos por el cambio de uso del suelo: reparaci—n del da–o causado.

TambiŽn el Tribunal de Casaci—n Penal, en sentencias muy recientes, entre otras la No. 366-03 (del 5 de mayo del 2003), ha fijado algunos criterios para castigar el cambio de uso del suelo, en perjuicio de la biodiversidad. Al respecto se–al—:

ÒEn el presente caso, en que el da–o es el cambio del uso del suelo del bosque para dedicarlo a agricultura, la reacci—n estatal tiene su l’mite en la reparaci—n del da–o, que de todas formas no se completar‡ en los tres a–os de ejecuci—n condicional de la pena, puesto que el bosque es producto de a–os y a–os de nacimiento, desarrollo y muerte de muchos seres vegetales y animales; sin embargo, la exclusi—n de los cultivos y de todo elemento con que se ha sustituido el bosque, as’ como el restablecimiento de especies vegetales en la medida adecuada para regenerar lo destruido, son un principio para la reparaci—n que en algunos a–os se alcanzar‡. Debe quedar claro que la protecci—n del suelo de los bosques consagrada en los ¡ 2,6, 10.c, 19 y 38 de la Ley Forestal, 52 de la Ley de Uso, Manejo y Conservaci—n de Suelos, 53, 54 y 55 de la Ley Org‡nica del Ambiente, 53 y 54 de la Ley de Biodiversidad, no termina o se suspende cuando por actos de seres humanos (incendios provocados, talas ilegales, etc.) o por hechos de la naturaleza (inundaciones, terremotos, incendios, etc.) el bosque viene a menos; antes por el contrario, ante esas situaciones se impone al Estado mayor agresividad en la recuperaci—n y conservaci—n del bosque...Ó.  De esa manera aplica el Òprincipio de irreductibilidad del bosqueÓ.

7. Consideraciones finales.

Finalizo con una reflexi—n y un ejemplo.

El Derecho garantiza los instrumentos jurisdiccionales para tutelar todas aquellas actividades basadas en el manejo y aprovechamiento productivo y sostenible de los recursos naturales, que obedezcan a criterios de ordenamiento territorial y, por ende, de planificaci—n urbana.

La legislaci—n, entre ella, la Urbana,  garantiza el ejercicio de los derechos fundamentales con las limitaciones que imponga el interŽs pœblico, social y ambiental.  Est‡ llamado a hacer efectivos los derechos humanos al desarrollo y al ambiente sano y ecol—gicamente equilibrado (Desarrollo Sostenible) donde encuentra su filosof’a y raz—n de ser, con una clara orientaci—n econ—mica, social y ambiental.

En el contexto de dichos principios y normas de orden Constitucional, Costa Rica avanza positivamente en las pol’ticas internacionales con una firme orientaci—n hacia el Desarrollo Sostenible y el Ordenamiento Territorial. A partir de la Cumbre de R’o, nuestro legislador ha tomado conciencia al aprobar gran cantidad de Convenios Regionales e Internacionales, cuya pol’tica comœn es lograr ese equilibrio entre ambiente y desarrollo en su triple dimensi—n (social, econ—mica y ambiental).

En el ‡mbito del Desarrollo Sostenible, es imprescindible incorporar la participaci—n ciudadana.  Debe establecerse una mayor participaci—n de la sociedad civil, a travŽs de las organizaciones de base, en la toma de decisiones de pol’tica agro-ambiental y en la ejecuci—n concreta de proyectos de desarrollo agrario sostenible.

Es absolutamente necesario fomentar y consolidar un nuevo tipo de desarrollo urbano y un nuevo uso del suelo, para que la agricultura se ajuste a las estructuras biol—gicas diversas, propia de nuestros ecosistemas tropicales.  Se deben establecer reglas claras en el manejo y aprovechamiento de biodiversidad, para que la comercializaci—n y distribuci—n de los ingresos sean equitativas. Se deben diversificar sistemas de producci—n similares a los sistemas naturales, donde se integren los componentes tanto vegetales como animales y as’ construir sistemas integrados sostenibles econ—mica y ecol—gicamente.  El componente forestal es esencial en la actividad de producci—n agr’cola y pecuaria, en el ‡mbito de fincas.

Para alcanzar lo anterior, es imprescindible una revisi—n urgente de la Legislaci—n que afecta el Ordenamiento Territorial, para lograr una organizaci—n y sistematizaci—n adecuada, no solo de las normas, sino de la atribuci—n de competencias a las distintas instancias administrativas y judiciales.  Es absolutamente necesario crear criterios uniformes de interpretaci—n y aplicaci—n normativa para todos los operadores del sistema, y as’ evitar soluciones contradictorias. Ello ser’a posible con el planteamiento de un programa de capacitaci—n y cooperaci—n interinstitucional, partiendo de un diagn—stico de los problemas actuales de aplicaci—n de la legislaci—n especial, a los cuales deban darse soluciones concretas.

Algunas ideas que tengo, son por ejemplo la creaci—n de zonas peatonales o servidumbres pœblicas, lo que en Espa–a se ha denominado el ÒSenderismoÓ, existen leyes de senderos y caminos ÒruralesÓ que promueven el turismo. Y por quŽ no pensar en hacer esto para San JosŽ y sus zonas aleda–as (por ejemplo, los Cerros de Escazœ o de Aserr’). Se podr’a de ese modo rescatar, al menos en parte, algunos caminos utilizados por nuestros ancestros que desde zonas aleda–as ven’an a pie y en carretas a vender sus productos al Mercado Central.

El ejemplo a seguir:          La Carta Rural Europea de 1986.

En 1996 los estados parte de la Comunidad Europea aprobaron la llamada ÒCarta Rural EuropeaÓ, con el prop—sito de establecer los principios para una pol’tica de gesti—n, de desarrollo estable y de tutela a las ‡reas naturales y rurales (art.1). En ella se define el espacio rural como Òel territorio constituido por el espacio agr’cola, destinado al cultivo y la crianza, y por el espacio fundiario no agr’cola, destinado a usos distintos de la agricultura, en particular a la instalaci—n o a las actividades de los habitantes en el ambiente ruralÓ (art.2).

Por sus caracter’sticas14, el espacio rural est‡ destinado a cumplir una triple funci—n:

a.    Econ—mica: en cuanto asegura la producci—n y la alimentaci—n, es la sede de peque–as y medianas empresas, y por tanto, de actividades econ—micas (agrarias, industriales, artesanales y de servicios) que deben ser mantenidas y desarrolladas (art. 6).

b.    Social: en cuanto favorece el desarrollo de las relaciones entre los habitantes del ambiente rural, brinda hospitalidad a los habitantes de zonas urbanas y, en general, constituye para las poblaciones rurales un punto de convergencia de su identidad cultural resultado del v’nculo entre tradiciones (folklor) y territorio (art. 8).

c.    Ambiental o Ecol—gica: en cuanto comprende espacios naturales y paisajes. Es la sede de la biodiversidad, de la flora y del patrimonio forestal. Por su medio se preserva la base natural de la vida: el suelo, el agua, el aire, mediante su utilizaci—n racional, adem‡s de protegerse los espacios verdes, el paisaje natural y el paisaje transformado por el hombre Òpaisaje agr’colaÓ (art. 7).

En la Carta se establecen, en su Titulo IV, una serie de orientaciones y medidas a fin de revitalizar el espacio rural y se da apoyo a la creaci—n de nuevos mecanismos e instrumentos jur’dicos relacionados con diversos sectores:  la gesti—n del territorio; la agricultura; la silvicultura; el comercio, la industria y la artesan’a; la habitaci—n y la salud; el turismo rural y el agriturismo; la infraestructura, transportes y servicios; la instrucci—n, la investigaci—n y sensibilizaci—n; la cultura, el ambiente;  y finalmente, la cooperaci—n cient’fica y tecnol—gica.

Entre tales aspectos, los m‡s desarrollados se refieren a la gesti—n del territorio (ordenamiento territorial), la agricultura y el ambiente.

En cuanto a la gesti—n del territorio debe destacarse que: a) la pol’tica de gesti—n territorial en zonas rurales debe permitir un desarrollo estable de las actividades tradicionales, tales como la agricultura, la silvicultura y la artesan’a, las cuales pueden garantizar la permanencia de la vida econ—mica en el ambiente rural, incentivando el ejercicio de actividades complementarias y asegurando la tutela del ambiente natural; b) Cualquier pol’tica en este sentido se funda en el principio human’stico:  el hombre constituye el centro ideal de los proyectos y consiguientes decisiones (art.10).

Respecto a la agricultura, los Estados se comprometen a ÒÉdefinir y actuar una pol’tica agr’cola finalizada al mantenimiento de la actividad agr’cola, considerada como espina dorsal del espacio rural, adem‡s a promover la seguridad alimentaria y la tutela de la naturalezaÓ(art’culo 11). En general, se reconoce a la agricultura un rol prioritario en la ocupaci—n y en la gesti—n del espacio rural y en el dise–o de las pol’ticas agr’colas cada pa’s se compromete a adoptar las disposiciones fiscales y retribuciones que favorezca la ÒpluriactividadÓ y la diversificaci—n o multifuncionalidad de la agricultura. En otros tŽrminos, se reconoce a la agricultura Òel status de persona privada investida de una funci—n de servicio pœblico o interŽs generalÓ.

En cuanto al ambiente, los Estados se obligan a adoptar medidas para la protecci—n y sistematizaci—n de los suelos, de las aguas y del aire; desarrollar reservas biogenŽticas y protecci—n de biotipos en riesgo de desaparici—n; incrementar los estudios de impacto ambiental, favorecer los proyectos de desarrollo en las regionales rurales favorables a la tutela ambiental, etc.

Por su contenido, la Carta rural europea puede ser considerada un verdadero ÒC—digo RuralÓ, en donde se sientan las bases y los principios necesarios para garantizar un desarrollo rural sostenible. Normas y principios que, posteriormente, son concretados por la misma Comunidad Europea a travŽs de Reglamentos o Directivas, finalmente adoptadas y aplicadas por los Estados miembros mediante Legislaci—n Nacional o Regional.

Pero las m‡s recientes intervenciones (tambiŽn provenientes de la confluencia entre la pol’tica agraria y otras pol’ticas) est‡n orientadas al desarrollo rural, tales como: el fomento de la industrializaci—n agraria, la artesan’a alimentaria, el agroturismo o la capacitaci—n de los pobladores rurales, y medidas agroproductivas tales como la concentraci—n parcelaria, los regad’os, las infraestructuras rurales, etc. Todas estas intervenciones son llevadas o actuadas por los ordenamientos nacionales a travŽs de programas operativos regionales.  En este tipo de ayudas se destacan particularmente las orientadas a zonas desfavorecidas. La tendencia es consolidar un verdadero Fondo de Desarrollo Rural y propiciar el pago de ayudas directamente a los productores mediante la regionalizaci—n crediticia, especialmente a travŽs de convenios de colaboraci—n o contratos de explotaci—n territorial.

Se deja a cargo de cada uno de los Estados miembros la elaboraci—n de los planes para el desarrollo rural, sobre todo a travŽs de planos regionales, tomando en consideraci—n las caracter’sticas geogr‡ficas y los cuales deben extenderse por un per’odo de siete a–os, a partir del 1 de enero del 2000. Estos planes para el desarrollo rural debe contener, entre otras cosas, las medidas agroambientales que se desarrollar‡n sobre el territorio o zona geogr‡fica, segœn las exigencias de cada zona.

Una novedad muy importante en Žste reglamento es que en el Titulo III, Capitulo V, establece mecanismos de control y evaluaci—n en los programas para el desarrollo rural, mediante los procedimientos que se establezcan, pero basados en indicadores f’sicos y financieros. Se establece la posibilidad de establecer, para estos fines, ComitŽs de Control. En otros tŽrminos, se produce una pol’tica de desconcentraci—n y descentralizaci—n de la pol’tica agr’cola comunitaria.